Архитектура БОД. Часть 0. Вступление
Авторы: Миранда Перри Флейшер, Даниэль Хемел
Перевод вступительной части статьи “The Architecture of a Basic Income”
Январь 2020 — ПРОЕКТ
Чтобы вовремя узнавать о новых переводах, подписывайтесь на наш телеграм-канал “Libertarian Social Justice” (@lsj_ru)
Переводы других частей доступны по ссылкам:
Часть 1. Основа БОД
Часть 2. Этика БОД
Понятие универсального базового дохода, или UBI (далее — БОД), в последние годы очаровало ученых, предпринимателей, политиков и простых граждан. По всему миру страны от Бразилии до Финляндии, Нидерландов, Италии, Кении, Уганды и Канады проводят или недавно завершили пилотные исследования БОД. [1] Здесь, в Соединенных Штатах, в Калифорнии, город Стоктон сотрудничает с некоммерческой организацией, которая выдает чеки на 500 долларов в месяц, без каких-либо ограничений, «нескольким десяткам» семей; [2] рабочая группа мэра Чикаго рекомендовала аналогичную пилотную программу, которая будет платить тысяче человек в месяц по 1000 долларов США; [3] и законодательное собрание на Гавайях запустило в “штате Алоха” рабочую группу для оценки БОД [4]. Некоммерческая организация, финансируемая за счет взаимного фонда, разработала план предоставления 1000 долларов в месяц тысяче семей в двух пока еще не объявленных штатах [5], с заявленной целью «первого шага к определению нового общественного договора для XXI века». [6] Видные голоса со всего идеологического спектра также поддержали идею БОД: либертарианец Чарльз Мюррей [7], соучредитель Facebook и специалист по стратеги кампании Обамы Крис Хьюз [8] и экс-лидер лейбористов Энди Стерн [9] вынесли предложения по общенациональным программам, которые напоминают БОД. [10] Бывший президент Обама высказал идею универсального дохода в речи в июле 2018 года в Южной Африке [11]; Хиллари Клинтон теперь говорит, что она всерьез подумывала о том, чтобы добавить план базового дохода к ее президентской избирательной платформе 2016 года [12] и предприниматель Эндрю Янг, который сделал БОД важнейшим элементом своей заявки на выдвижение его кандидатуры на президентских выборах 2020 года от Демократической партии, имеет больше поддержки в сборе средств и опросах, чем многие известные политики, включая нескольких действующих сенаторов [13].
Однако механизм работы БОД в масштабах всей страны привлекает относительно мало внимания. Например, большинство экспериментов разрабатывались для проверки воздействия неограниченных денежных переводов на здоровье, уровень образования, участие в трудовой деятельности и субъективные показатели благосостояния среди небольшой группы населения, а не для того, чтобы оценить, масштабируются ли такие программы до страны, в которой проживает около 330 миллионов человек. Те, кто предлагал конкретные общенациональные проекты БОД, не учли детали, которые могли бы определить успех или провал БОД, такие как, в частности: каким образом он будет постепенно сокращаться, будут ли назначаться пособия, и какое агентство будет администрировать эту, вероятно, крупнейшую программу периодических денежных переводов в истории человечества. Некоторое понимание можно почерпнуть из научных исследований конца 1960-х и начала 1970-х годов по разработке «отрицательного подоходного налога» [14], но технический прогресс и исследования в области социальных наук, накопленные за несколько десятилетий, показывают, что большая часть этих работ нуждается в обновлении.
Безусловно, даже самые оптимистичные сторонники БОД признают, что общенациональная реализация займет годы, если не десятилетия. И, соответственно, можно утверждать, что обсуждение программных спецификаций БОД в мельчайших подробностях ставит телегу впереди лошади. Но, как мы стремимся показать ниже, эти детали дизайна во многих случаях являются лошадью. То, что может показаться техническим аспектом БОД (например, оплачивается ли он еженедельно, ежемесячно, ежегодно или один раз в жизни; может ли будущий поток платежей БОД отдельного лица быть объявлен в качестве обеспечения по кредиту; и учитывается ли доход супруга при расчете постепенного сокращения (phaseout)), оказываются существенными элементами, которые влияют на то, станет ли будущий БОД соответствовать высоким ожиданиям, которые задали его сторонники.
Более того, хотя мы не рискуем предсказывать неизбежность БОД, мы отмечаем, что если и когда появится БОД, он может наступить быстро. Предшественник БОД— отрицательный подоходный налог — прошел путь от академической идеи до приоритетной задачи президентской политики за семь коротких лет в 1960-х годах [15]. В апреле 1970 года Палата представителей подавляющим большинством голосов проголосовала за принятие законопроекта, предусматривающего минимальный доход в размере $500 на одного родителя и $300 на ребенка для семей в Соединенных Штатах — эквивалент более $10 000 для семьи из четырех человек в сегодняшних долларах [16]. И хотя законопроект в конечном итоге потерпел неудачу в Сенате, сама идея о том, что такая схема могла бы обеспечить двухпартийную поддержку в одной палате Конгресса, казалась практически невообразимой всего несколько лет назад. Путь от политической неправдоподобности к национальной политике иногда довольно короткий.
Если и когда такая поддержка сольется с законом, внедрение БОД может оказаться самым важным направлением внутренней политики нашего времени. Если это удастся, это может означать конец крайней нищеты — по крайней мере, в промышленно развитых странах. Тем не менее, если базовый доход не выполнит свое обещание улучшить жизнь получателей или если он приведет к массовому уходу людей с рынка труда, что подорвет экономический рост, то провал БОД может бросить тень на усилия по оказанию помощи наличными в ближайшие десятилетия. В целом, ставки на реализацию БОД потенциально огромны, поэтому внимание к деталям реализации становится все более важным.
Эта статья направлена на развитие диалога между учеными и политиками о внедрении БОД. Наша предыдущая работа была сосредоточена на философских основах БОД; здесь мы опираемся на эти основы, чтобы определить практические блоки крупномасштабной программы денежных переводов. В частности, мы сосредоточимся на шести строительных блоках БОД. Под «строительными блоками» мы понимаем основные компоненты любого БОД, которые будут существенно определять результаты политики. Вот наши шесть [17] строительных блоков для предварительного ознакомления:
- Размер: сколько будет составлять основной доход?
- Право на получение выплат: на кого распространяется основной доход и каким критериям (если они будут) должны удовлетворять потенциальные получатели?
- Единообразие: будут ли выплаты варьироваться в зависимости от географического положения, размера домохозяйства или
достатка? - Переуступка: могут ли люди передавать свое право на будущие платежи (например, как залог по кредиту)?
- Механизм выплат: как будет работать фактический перевод денег получателям БОД? Как часто будут производиться платежи? Какому агентству или агентствам будет поручена реализация программы?
- Механизм финансирования: будет ли БОД финансироваться за счет ликвидации других социальных программ (и если да, то каких?), или за счет дополнительных налогов, или путем комбинации
и того и другого?
Наш анализ основан на исследованиях существующей системы налогообложения и трансфертов, а также этической и политической теории. В большинстве случаев наш анализ дает ряд конкретных рекомендаций для политиков. Например:
- Размер: Несмотря на то, что ни одно число не является волшебным, базовый доход в размере $500 на человека в месяц может положить конец крайней нищете в Соединенных Штатах и будет осуществим с учетом нынешних размеров экономики США;
- Право на получение выплат: всеобъемлющий базовый доход должен охватывать граждан и легальных постоянных резидентов всех возрастов;
- Единообразие: при расчете сумм платежей лучше всего избегать “штрафов” за брак, проверки активов и географических различий;
- Переуступка: взрослые получатели БОД должны иметь возможность в определенных пределах использовать будущие платежи в качестве обеспечения краткосрочных и среднесрочных займов — либо от частных кредиторов, либо от правительства;
- Механизм выплат: платежи должны производиться на прямой вклад каждые две недели и доставляться через Администрацию социального обеспечения;
- Механизм финансирования: стоимость БОД должна быть компенсирована, как минимум, консолидацией некоторых или всех текущих программ денежных и почти денежных переводов, а также подоходного налога, наложенного поверх существующей налоговой структуры и администрируемого Налоговым управлением (IRS).
Важно отметить, что строительные блоки БОД не обязательно определяют его внешний вид. Под этим мы подразумеваем, что экономически идентичные программы могут быть описаны совершенно по-разному без изменения каких-либо существенных функций. Например, базовый доход для всех лиц, финансируемых за счет дополнительного подоходного налога, может — без каких-либо существенных изменений — быть преобразован в «отрицательный подоходный налог», который предоставляет пособия только физическим лицам или домашним хозяйствам ниже определенного порога дохода. Аналогично, ежемесячный или ежегодный БОД, который может быть объявлен в качестве обеспечения по кредиту, также может быть переименован в единоразовую «субсидию заинтересованного лица» — без значительных косметических изменений. Конечно, внешняя “упаковка” имеет значение для общественного восприятия БОД, и мы рассматриваем причины, по которым некоторые характеристики программы могут оказаться более популярными, чем другие. Ключевой вклад этой статьи заключается в том, чтобы отделить строительные блоки БОД от косметических компонентов, выяснив тем самым, какие элементы БОД определяют его реализацию, а какие влияют только на внешний вид.
Мы подходим к этим вопросам с четкой дисциплинарной точки зрения — как исследователи налогового права — и наши собственные взгляды на то, как должны быть собраны строительные блоки БОД, окрашены нашими наблюдениями за действующей системой федерального подоходного налога. Федеральный подоходный налог служит моделью для БОД во многих отношениях, но, конечно, не во всех. Определение (или, скорее, определения [18]) дохода в Кодексе внутреннего дохода обеспечивает отправную точку для любого расчета подоходных налогов, которые будут использоваться для финансирования БОД. Опыт использования налоговой льготы на заработанный доход (EITC) за последние четыре десятилетия и налоговой льготы на детей за последние 20 лет дает представление о реализации программ денежных трансфертов. Проблемы, связанные с пузырьковыми ставками и “штрафами” за вступление в брак, знакомые из контекста подоходного налога, нависают над дизайном любой схемы БОД. И Налоговое управление выступает как одно, но не единственное агентство, которое может обладать возможностями и опытом для управления программой такого объема и масштаба, как БОД.
Наш анализ также основан на нашей приверженности этической и политической теории. То, как должны быть собраны строительные блоки БОД, будет во многом зависеть от философских основ, на которых опирается БОД. Разнообразные философские подходы, в том числе велферизм (welfarism), ресурсный эгалитаризм и либертарианство, потенциально могут поддержать идею БОД, но перевод абстрактной идеи БОД в конкретное предложение раскрывает ситуации, в которых эти подходы расходятся. Эти различия выходят за рамки вопроса о размере, прав на получение и механизме финансирования: например, велферисты и либертарианцы могут обнаружить, что они приходят к совершенно разным ответам на вопрос о том, возможно ли передавать права на будущие платежи БОД. Хотя мы считаем, что для успешного продвижения БОД необходимо с радушием приветствовать сторонников разных философских позиций, продумывание деталей дизайна БОД позволит пролить свет на вопрос, может ли этот интеллектуально разделенный дом выдержать.
Статья состоит из нескольких частей. Часть I дает краткий обзор идеи БОД, отделяет ее от традиционных программ социального обеспечения и объясняет существенное сходство между предложениями БОД с разными названиями. Часть II опирается на основы БОД с целью определения этических и философских предпосылок, на которых базируется БОД. Часть III учитывает соображения, которые определяют структуру БОД, а затем предоставляет политикам ряд конкретных рекомендаций, на которые влияют как налоговая политика, так и этическая теория. Часть IV смотрит на внешний вид БОД: как программа должна быть представлена общественности? Мы взвешиваем политические преимущества и недостатки различных систем (БОД против отрицательного подоходного налога; поэтапный отказ против отсутствия поэтапного отказа) и объясняем, как внешнее создание БОД можно отделить от его внутренних механизмов. В заключение мы рассмотрим способы, с помощью которых дебаты о БОД могут послужить основой для разработки программ борьбы с бедностью здесь и сейчас, прежде чем поддержка БОД достигнет критической массы (если она когда-либо будет достигнута). Мы утверждаем, что БОД — это не “все или ничего”, и многие из обсуждаемых здесь нововведений можно использовать для улучшения существующих программ борьбы с бедностью и денежных переводов.
Примечания
1. См. Karla Lant, Universal Basic Income Pilot Programs, FUTURISM, https://futurism.com/images/universal-basic-income-ubi-pilot-programs-around-the-world (последний раз посещался 17 июля 2018 года); см. также Leonid Bershidsky, In Finland, Money Can Buy You Happiness, BLOOMBERG (9 февраля 2019 г.), https://www.bloomberg.com/opinion/articles/2019-02-09/universal-basic-income-in-finland-money-can-buy-you-happiness (по итогам завершения пилотного UBI Финляндии); Ontario Is Canceling Its Basic Income Experiment, PBS NEWSHOUR (Aug. 6, 2018), https://www.pbs.org/newshour/economy/making-sense/ontario-is-canceling-its-basic-income-experiment (по итогам преждевременного окончания пилотного проекта UBI в Онтарио после того, как консервативная политическая партия возглавила правительство провинции).
2. См. See Sam Harnett, A California City Is Planning on Giving Money to Some Residents, No Strings Attached, MARKETPLACE (Feb. 27, 2018), https://www.marketplace.org/2018/02/27/economy/stockton-california-planning-giving-money-some-residents-no-strings-attached.
3. См. Fran Spielman, Plan to Pay 1,000 Residents $1,000 a Month–No Strings Attached–Pitched by Panel, CHI. SUN-TIMES (Feb. 7, 2019); https://chicago.suntimes.com/2019/2/7/18420013/plan-to-pay-1-000-residents-1-000-a-month-no-strings-attached-pitched-by-panel
4. H.C.R. №89, 29th Legislature (2017) (Haw.).
5. В дополнение к 1000 семьям, получающим 1000 долларов в месяц, контрольная группа из 2000 семей будет получать 50 долларов в месяц. Y COMBINATOR RESEARCH, BASIC INCOME PROJECT PROPOSAL: OVERVIEW FOR COMMENTS AND FEEDBACK (Sept. 2017), https://basicincome.ycr.org/s/YCR-Basic-Income-Proposal.pdf; https://basicincome.ycr.org/s/YCR-Basic-Income-Proposal.pdf; Nitashka Tiku, Y Combinator Learns Basic Income Is Not So Basic After All, WIRED (Aug. 27, 2018), https://www.wired.com/story/y-combinator-learns-basic-income-is-not-so-basic-after-all/
6. Первое исследование базового дохода в США, Y COMBINATOR RESEARCH, https://basicincome.ycr.org (последнее посещение 16 марта 2018 г.)
7. CHARLES MURRAY, IN OUR HANDS: A PLAN TO REPLACE THE WELFARE STATE (rev. and updated ed. 2016).
8 CHRIS HUGHES, FAIR SHOT: RETHINKING INEQUALITY AND HOW WE EARN (2018).
9. См. ANDY STERN WITH LEE KRAVITZ, RAISING THE FLOOR: HOW A UNIVERSAL BASIC INCOME CAN RENEW OUR ECONOMY AND REBUILD THE AMERICAN DREAM 176 (2016).
10. В дополнение к книгам Хьюза, Мюррея и Стерна, ряд других книг UBI получили широкую огласку. См., например, ANNIE LOWREY, GIVE PEOPLE MONEY: HOW A UNIVERSAL BASIC INCOME WOULD END POVERTY, REVOLUTIONIZE WORK, AND REMAKE THE WORLD (2018); RUTGER BREGMAN, UTOPIA FOR REALISTS: AND HOW WE CAN GET THERE (2017); PHILIPPE VAN PARIJS & YANNICK VANDERBORGHT, BASIC INCOME: A RADICAL PROPOSAL FOR A FREE SOCIETY AND A SANE ECONOMY 8 (2017).
11. См. полную речь Обамы о «Политике страха и обиды», CNN.COM (July 17, 2018),https://www.cnn.com/2018/07/17/politics/barack-obama-mandela-speech-transcript/index.html(«Нам придется подумать о новых способах мышления об этих проблемах, таких как универсальный доход … Нам придется беспокоиться об экономике, если мы хочу вернуть демократию в нужное русло».
12. HILLARY RODHAM CLINTON, WHAT HAPPENED 239 (2017); см. Dylan Matthews, Hillary Clinton Almost Ran for President on a Universal Basic Income, VOX (Sept. 12, 2017), https://www.vox.com/policy-and-politics/2017/9/12/16296532/hillary-clinton-universal-basic-income-alaska-for-america-peter-barnes
13 См. Джо Joe Garofoli, Andrew Yang Doing Better Than Many Veteran Politicians in First White House Run, S.F. CHRON. (July 16, 2019), https://www.sfchronicle.com/politics/article/Andrew-Yang-doing-better-than-many-veteran-14101213.php
14. См., например, Michael R. Asimow & William A. Klein, The Negative Income Tax: Accounting Problems and a Proposed Solution, 8 HARV. J. LEGIS. 1 (1970); Sheldon S. Cohen, Administrative Aspects of a Negative Income Tax, 117 U. PA. L. REV. 678 (1969); William D. Popkin, Administration of a Negative Income Tax, 78 YALE L.J. 388 (1969); James Tobin, Joseph Pechman, & Peter Mieszkowski, Is a Negative Income Tax Practical?, 77 YALE L.J. 1 (1967); Comment, A Model Negative Income Tax Statute, 78 YALE L.J. 269 (1968).
15. Милтон Фридман ввел термин «отрицательный подоходный налог» в «Капитализме и свободе» (1962). В августе 1969 года президент Никсон выступил по телевидению с обращением к нации, в котором он обнародовал предложение о «плане помощи семье», которое было смоделировано на основе идеи отрицательного подоходного налога Фридмана. Об истории отрицательного подоходного налога и Плана помощи семье см. DANIEL PATRICK MOYNIHAN, THE POLITICS OF A GUARANTEED INCOME (1973).
16. См. Bureau of Labor Statistics, Consumer Price Index for July 2019, at 4, archived at http://perma.cc/B7BW-MR7Z (отношение индекса инфляции июля 2019 года к индексу инфляции 1970 года составляет 254,4 / 38,8 или 6,557, умноженное на значение в 1600 долларов США дает предлагаемый минимальный доход для семьи из четырех человек приблизительно 10490 долларов США).
17. Кто-то может спросить: почему шесть? Почему бы, скажем, не разделить один из шести блоков на два, чтобы их было семь? Справедливый вопрос. После семинаров и многочисленных проектов мы обнаружили, что структура из шести блоков создает управляемую структуру для изучения и обсуждения реализации UBI. Мы не утверждаем, что в числе шесть есть что-то волшебное, и мы признаем, что список такого рода влечет за собой неизбежную дозу произвола. Тем не менее, содержимое этих шести блоков не является ни произвольным, ни уникальным для UBI; он отражает проектные решения, присущие любой программе перераспределения.
18. См. John R. Brooks, The Definitions of Income, 71 TAX L. REV. 253 (2018).
